UA
RUІсторія гемблінгу в Україні
Гральний бізнес в України здолав непростий шлях. Свобода 1991–2000-х, яка межувала з хаосом, призвела до цілковитої законодавчої заборони й відходу в тінь у 2010-х. І лише 10 років потому накреслився рух до цивілізованого регулювання індустрії азартних ігор. Стрімкій легалізації, яка починає відлік 2019 року, передував затяжний період, коли керівництво країни закривало очі на криміналізацію галузі. Тепер сфері гемблінгу в Україні належить пережити революційні зміни, які дають шанс державі навести лад на ринку азартних розваг з огляду на інтереси простих людей і представників бізнесу.
Содержание
Гральний бізнес в Україні після проголошення незалежності країни
У перші роки після розпаду СРСР у всіх колишніх республіках Союзу панувала розгубленість щодо подальшого розвитку. Перехід до ринкової економіки здійснювався в зненацька утворених суверенних державах за натхненням. Влада України видала населенню карт-бланш на заробіток грошей у нових умовах, і в країні з’явилися перші підприємці. У гонитві за надприбутком вони звертали особливу увагу на явища, заборонені за колишнього суспільного устрою, але популярні на Заході. Тривалий час у СРСР таким забороненим плодом були ігри на гроші.
Рекомендовані онлайн-казино
Спочатку в Києві, а потім і в інших українських містах почали з’являтися зали гральних автоматів і казино. У законодавстві ще залишалася стаття за несанкційоване проведення азартних ігор, але вже з’явилася норма про ліцензування цієї діяльності. В умовах ринку, який розвивався стихійно, оформити ліцензію було зовсім не складно. Дозвіл видавала міська або районна адміністрація на строк від 3 років, не накладаючи на бізнесмена особливих обмежень. Фактично до залу гральних автоматів застосовувалися ті ж вимоги, що й до будь-якої торгової точки.
Перші спроби регулювання гемблінгу
Українська влада замислилася про особливий статус гральної індустрії наприкінці 1990-х. До того часу в країні вдалося розв’язати найгостріші соціальні проблеми, що дісталися незалежній державі в спадок від СРСР, і привести основні норми законодавства у відповідність до вимог часу. Далі потрібна була точкова робота з наведення ладу в галузях, які не мали першорядного значення для життя країни. Але виявилося, що за кілька років непідконтрольного розвитку гральний бізнес сам перетворився на проблему. Жителі міст потрапляли в залежність від ігор і спускали в автоматах чималі гроші, а держава не просто не мала інструментів впливу на власників численних казино й не дораховувалася відрахувань до бюджету, але й не мала чіткої позиції щодо суті явища.
Першим документом, у якому було зазначено вимоги до власників гральних закладів і надано класифікацію азартних розваг, стала Інструкція № 86 Ліцензійної палати України, яка побачила світ у вересні 1998 року. У ній містилося розшифрування основоположного для індустрії терміна «азартна гра». Нею визнавали гру, участь у якій давала людині змогу отримати гроші, майно чи майнові права, а результат визначався діями, цілковито або частково заснованими на випадку. У визначенні окремо обумовлювалася можливість програти здійснену ставку, тобто фіксувався ризик фінансових втрат. До класифікації потрапили 4 види ігор:
- Ігри випадку. У них результат визначається діями, цілковито заснованими на випадку. Інструкція вимагала від власників гральних залів і казино рівномірного розподілу результатів розіграшу з використанням спеціального обладнання й інвентарю. До цього різновиду було віднесено гральні автомати, рулетки, кості, лотереї й навіть більярд.
- Ігри на здібність. У розвагах цього виду гравець дістає перевагу та збільшує шанси на перемогу за умови наявності в нього певних фізичних або інтелектуальних здібностей. Під настільки заплутаним визначенням крився опис карткових ігор на гроші.
- Тоталізатори. Розміщення ставок на спортивні події з виплатою виграшу за правильний прогноз. Розмір призових залежить від загальної кількості учасників, які поставили на конкретну подію, і зібраної внаслідок цих дій суми.
- Парі на гроші. Ставки на будь-які події, перелік яких визначає організатор. У разі настання заявленого результату гравець отримує виграш із огляду на відомий йому коефіцієнт.
Доволі докладна класифікація охопила основні види розваг на гроші, на кілька років наперед позначивши основні вимоги до власників залів гральних автоматів, казино, букмекерських контор і до організаторів лотерей. У тому ж нормативному документі було законодавчо закріплено заборону на доступ до азартних ігор для неповнолітніх осіб і визначено особливий податковий режим для гральних закладів. Положення Інструкції офіційно діяли до 5 березня 2003 року.
Невдоволення суспільства й заборона казино
Тривалий час українська влада сприймала азартні ігри лише як джерело додаткових доходів до бюджету, закриваючи очі на соціальні ризики від ведення такої діяльності. Підприємці платили за ліцензії, вартість яких була мізерною порівняно з потенційною прибутковістю закладів. Компанії звільнялися від сплати ПДВ, а податок на прибуток було визначено на рівні 30%. Окремими об’єктами оподаткування стало обладнання казино: гральні автомати, карткові столи й рулетки.
Регуляторні функції держави обмежувалися контролем за сплатою податків. Таке споживацьке ставлення до індустрії та ігнорування інтересів гравців призвели до зростання рівня невдоволення в суспільстві в середині 2000-х років. Дедалі частіше лунали скарги на те, що держава не діє й не бере участі у формуванні азартного ринку, тоді як зобов’язана спрямовувати його розвиток у цивілізоване річище. Брак політичної волі й потужне ігрове лобі не давали змоги законодавцям здійснити реформи, які на той час назріли, і це призвело до катастрофи.
Мораторій на азартні ігри та розквіт підпільного бізнесу
Наприкінці 2000-х українські громадські організації на весь голос заявляли про нездоровий розвиток сфери гемблінгу. Активісти вказували на поголовну залежність людей від азартних ігор і зубожіння населення з цієї причини, на брак контролю за появою та роботою нових гральних салонів, ставили за приклад досвід російської влади з переведення казино до особливих гральних зон. Найбільшого напруження ситуація досягла після великої пожежі в залі гральних автоматів «Метро Джекпот» у Дніпропетровську 7 травня 2009 року. Клуб розташовувався на першому поверсі житлового будинку, на мить трагедії там перебувало близько 60 осіб. Займання сталося внаслідок мимовільного загоряння грального апарата, вогонь швидко поширився на все приміщення. У пожежі загинули дев’ятеро осіб, тяжкі опіки дістали одинадцятеро.
Хвиля суспільного обурення через брак належного державного контролю над роботою залів із гральними автоматами вилилася в дискусію про шкоду азартних ігор для звичайних людей. Під тиском громадської думки голова Дніпропетровської області Віктор Бондар підписав розпорядження про закриття всіх гральних закладів до з’ясування причин події.
Це стало своєрідним козирем для Юлії Тимошенко, яка на той час обіймала посаду прем’єр-міністра країни. Вона й до цього виступала з різкою критикою грального бізнесу, а тоді змогла в стислі строки провести через Верховну Раду законопроєкт «Про заборону грального бізнесу в Україні». Потужне гемблінг-лобі намагалося протидіяти такому розвитку ситуації, домігшись президентського вето на підписання документа, проте Рада подолала і його, і 25 червня 2009 року закон набув чинності.
Переділ сфер впливу та втрачені можливості держави
Мораторій на азартні розваги став своєрідною реперною точкою, проходження через яку на десятиліття наперед загальмувало цивілізований розвиток українського грального ринку, зумовивши його міграцію в тіньову сферу. Події могли розвиватися інакше, якби 2008 року прийняли закон про суворе регулювання індустрії, підготований Міністерством фінансів. Він передбачав використання європейської концепції зі збільшенням вартості ліцензії для операторів і висуванням до них жорстких вимог щодо дотримання правил відповідальної гри, які захищають інтереси гравців. Але тоді цього не відбулося.
Влада запровадила заборонні заходи щодо організаторів азартних ігор, але діяли нові положення здебільшого на папері. Казино та гральні клуби формально оголосили про своє закриття, але працювали й надалі підпільно. За таке правопорушення на підприємців накладали штраф на суму до 5 млн гривень (650 тис. доларів), але кількість порушених справ була незрівнянно меншою, ніж кількість підпільних закладів, які працювали. Їхні власники почали шукати заступництва у високих чинів із правоохоронних органів. Розмір щомісячних відрахувань за спокійну роботу варіювався від 500 до 10 000 доларів і залежав від розмаху бізнесу й місця розташування закладу.
Через недалекоглядність влади держава опинилась у своєрідній пастці. З одного боку, проголошувалася цілковита заборона на азартні ігри, яка спричинила добровільну відмову відразу від декількох джерел поповнення бюджету. З іншого боку, гральних закладів у країні не поменшало, а тіньовий розвиток сфери сприяв зростанню рівня корупції. Мораторій вплинув і на перерозподіл доходів грального бізнесу. Держава забрала ліцензії у власників казино й букмекерських контор, але в легальному становищі залишилися організатори лотерей. Ці компанії зайняли звільнену нішу й почали визначати подальший розвиток тіньового ринку.
Основні гравці азартного ринку у 2009–2019 роках
Після запровадження мораторію єдиним легальним видом азартних ігор в Україні стали лотереї. Компанії, які займалися їх організацією, діяли на підставі ліцензій, отриманих 2001 року. Загалом на ринку було представлено 4 організації, які мали право виконувати функції операторів: «Українська національна лотерея» (УНЛ), «Молодьспортлото» («МСЛ»), ЗАТ «Патріот» та «Ощадбанк». Фінансово-кредитна організація, яка фігурувала в цьому списку, не позиціювала проведення лотерей як основний вид діяльності, тому основна конкуренція за залучення людей до лотерейних розіграшів спершу точилася між трьома компаніями. Найбільшої популярності серед українців набули лотереї «УНЛ» та «МСЛ».
Передбачалося, що після запровадженої заборони на азартні ігри народні обранці змінять закон про лотереї й додадуть до нього додаткові обмеження для власників ліцензій. 2009 року в Україні вже діяв мораторій на видавання нових дозволів для проведення лотерей, а строк дії колишніх ліцензій добігав кінця на початку 2013 року. Не чекаючи прийняття нового закону й переоформлення ліцензій, лотерейні компанії продемонстрували поведінку, характерну для монополістів у сфері гемблінгу. Вони почали активно розвивати власні мережі наземних пунктів і встановлювати в них обладнання, на якому можна було запускати гральні автомати, рулетки й інші азартні ігри. Це називалося візуалізуванням розіграшів електронних лотерей, але всі розуміли, що оператори за допомогою так званих відеолотерейних терміналів просто обходять закон.
Основні оператори азартних ігор в Україні у 2009–2019 роках
Коли Ліцензії лише розподілялися між учасниками ринку, за кожною компанією було умовно закріплено свою зону відповідальності: «Українській національній лотереї» відвели організацію числових лотерей, ЗАТ «Патріот» — миттєвих, а «Молодьспортлото» могла проводити будь-які види розіграшів. Після заборони казино такий розподіл став умовним, особливо для «УНЛ» і «МСЛ», які почали активно просувати власні послуги в наземних клубах під різними брендами.
«Українська національна лотерея» («УНЛ»)
Назва «Українська національна лотерея» може вводити людей, які не знаються на темі, в оману щодо державної участі в капіталі компанії. З початку 2018 року організація належить бізнесменові з Великої Британії Майклові Джону Фогго, а до цього в різні роки була власністю американця Вільяма Френсіса Флінна, корпорацій Olympic Gold Holdings Limited та Efamiando Holdings Limited.
Позиція нинішнього власника «УНЛ» полягає в тому, що представники лотерейних операторів в Україні мають виступати експертами у сфері гемблінгу та брати активну участь у формуванні напрямів розвитку індустрії. Таке право дає їм розуміння внутрішнього устрою ринку й колосальний досвід роботи в Україні: «УНЛ» безупину проводить лотереї для українців із 1997 року, завдяки чому наразі має статус найстарішої гемблінг-компанії в країні. Вона офіційно належить до складу Європейської асоціації лотерей і тото (European Lotteries and Toto Association, AELTE) та є учасницею Всесвітньої лотерейної асоціації (World Lottery Association, WLA).
Вже після придбання «Української національної лотереї» Майклом Джоном Фогго у ЗМІ з’явилася серія статей, у яких британця називали номінальним власником ласого активу. У публікаціях, що претендували на приналежність до жанру журналістських розслідувань, стверджувалося, що кінцевими бенефіціарами бізнесу є високопоставлені політики: колишній глава президентської адміністрації Борис Ложкін і депутати «Блоку Петра Порошенка» Олександр Третьяков і Гліб Загорій. Фогго публічно спростовував ці чутки й погрожував виданням, що їх поширювали, судовими позовами. В інтерв’ю він неодноразово наголошував, що серед вигодонабувачів бізнесу немає жодного громадянина України.
У чотирьох тиражних лотереях оператора («Супер Лото», «Кено», «Лото Максима», «Лото Трійка») розігруються багатомільйонні джекпоти, а їхня загальна сума за весь час існування компанії перевищила 300 млн гривень. Окремо на сайті представлено миттєві лотереї (11 найменувань) і бліц-ігри (14 тайтлів). Два останніх різновиди дають змогу гравцям брати участь в онлайн-розіграшах. Саме цей напрям найактивніше розвивалося із середини 2010-х, що дало змогу операторові залучити велику інтернет-аудиторію та пропонувати ті ж ігри в терміналах, які встановлювали в численних офісах продажу.
Загальна кількість терміналів «УНЛ», установлених по всій країні, до початку 2019 року перевищила 5200 одиниць. До цієї мережі під’єднано комп’ютери в лотомаркетах, на яких із середини 2010-х відвідувачі дістали доступ до електронних симуляторів гральних автоматів та інших азартних ігор. Тоді ж у пунктах продажу квитків шанувальники спорту змогли укладати парі на підсумок спортивних подій, попри чинну в країні законодавчу заборону букмекерських послуг. Так під вивіскою лотомаркетів в Україні з’явилися наземні заклади, що надавали весь асортимент азартних розваг в умовах їх цілковитої заборони.
До 2019 року напівлегальна схема організації азартних ігор під виглядом лотерей набула небувалого розмаху. На вулицях Києва, Харкова, Одеси, Львова й інших українських міст працювали тисячі лотомаркетів, що належали «УНЛ» або заповзятливим ділкам, які оформили франшизу для ведення бізнесу під вивісками «Космолот», «Золотий кубок», «Лото Платинум» тощо. Бізнесмени отримували виписку з Реєстру про ліцензію й починали працювати, відраховуючи «УНЛ» 30% доходу, на офіційному сайті оператора містилася інформація про доступні для використання бренди.
Самостійний розділ на веб-сайті оператора було присвячено спортивним ставкам, які також подавалися під виглядом лотерей, у яких потрібно було вгадати підсумок гри або назвати переможця змагань. Такі прогнози можна було зробити через інтернет або в пунктах приймання платежів Pari Match, Bazabet, «Фаворит Спорт» і Fortuna Live. Пізніше ці розділи видалили із сайту.
«Молодьспортлото» («МСЛ»)
ТОВ «МСЛ» було утворено 1998 року з державної корпорації «Молодьспортлото», яка, своєю чергою, вважалася правонаступницею українського підрозділу «Спортлото», що поширював лотерейні білети за часів Радянського Союзу. Така спадкоємність давала змогу керівництву компанії заявляти в публічному просторі про півстолітній досвід роботи на лотерейному ринку України. Оператор отримав три сертифікати відповідності стандартам відповідальної гри від Європейської асоціації лотерей і два таких же підтвердження від Усесвітньої лотерейної асоціації.
Понад 99,9% статутного капіталу компанії на суму 137,8 млн гривень числиться за холдингом Evolot Limited, кінцевими бенефіціарами бізнесу є кіпріот Маркос Шіапаніс і три українці: Ярослав Кухар, Тарас Ложенко й Олена Полосенко. 2014 року навколо оператора розгорівся скандал через те, що в ЗМІ з’явилися повідомлення, ніби-то реальними власниками бізнесу є неназвані представники російського консорціуму «Альфа-Груп». Керівництво «МСЛ» спростувало ці відомості та сприяло проведенню перевірки, унаслідок якої підозри про зв’язок організації з російськими інвесторами не підтвердилися. Через озвучені звинувачення компанія протягом 3 років перебувала під санкціями, але продовжувала працювати, сплачувала податки й фінансувала соціальні проєкти. У травні 2018 року всі економічні обмеження з оператора зняли.
Компанія завжди робила ставку на технологічний розвиток і розширення власної мережі з розповсюдження лотерей, до якої на піку входило понад 6500 точок продажу. Вона почала встановлювати лото-термінали 1998 року, на початку 2000-х запустила веб-сайт із можливістю дистанційної участі в розіграші лотереї «Віртуальне казино», а 2007-го уклала договір із розробником Scientific Games і почала проводити миттєві інтерактивні лотереї. З 2015 року «МСЛ» активно використовує для проведення розіграшів віртуальний генератор випадкових чисел.
Задля зручності гравців оператор дозволив клієнтам користуватися різними платіжними системами для оплати участі в розіграшах. Нарівні з традиційними способами (банківські картки або термінали самообслуговування) було під’єднано інструменти, популярні в молодіжному середовищі: Apple Pay, мобільні перекази для абонентів «Київстар», QR-коди в електронному гаманці LeoWallet. Для тієї ж аудиторії призначено офіційний мобільний додаток «МСЛ» для смартфонів під керуванням Android. На початку 2018 року компанія запустила власний чат-бот у Telegram, у неї є канал на YouTube і профіль в Instagram. Дотримання сучасних трендів дало змогу операторові залучити велику молодіжну аудиторію, для якої досі призначено багато продуктів «МСЛ» в інтернеті.
До Єдиного реєстру державних лотерей компанія внесла понад 120 найменувань лотерейних розіграшів, але реальна кількість представлених ігор 2020 року не перевищувала 70. Найбільші джекпоти розігруються в тиражах «Лото-Забава», «Мегалот» і «Каре». Решту лотерей сам оператор умовно ділить на 4 види: миттєві («Щасливі числа», «Товстий гаманець», «Лас-Вегас», «Морський бій» тощо), спортивні («Спортпрогноз», «Віртуальна ліга»), ігри на інтуїцію («Сапер», «Вежа», «Смайл») та офлайн-лотереї («Тип Топ», «Перегони на гроші», серія «Швидкограй» і ціла добірка скретч-карт під загальною назвою «Стирачки»).
Використання онлайн-технологій і розгалужена мережа власних точок продажу дали змогу операторові «МСЛ» із середини 2010-х активно просувати під виглядом лотерей ставки на спорт і казино-ігри (електронні версії гральних автоматів, рулеток, блекджеку тощо). Останні поширювалися на спеціально створених для цього платформах «Чемпіон» і Simple Games, рівень віддачі яких не перевищував 70%. Заборонені азартні розваги були доступними відвідувачам численних лотомаркетів, що діють під розкрученими брендами «Золота підкова», «Золотий тріумф», «Лото Забава», «Мегалот», «Спортліга», «Спортпрогноз». Більшість подібних закладів відкривалося за франшизою «МСЛ», а їхні власники самостійно розв’язували проблеми з поліцією, які виникали. За даними ЗМІ, розмір щомісячних платежів за відсутність претензій у правоохоронців сягнув 200 тис. гривень, у невеликих містах такса була значно меншою. Щоразу, коли гральні клуби все ж ліквідовувала влада, керівництво лотерейного оператора дистанціювалося від нелегального бізнесу й заявляло, що точка незаконно використовувала зареєстровану назву.
Якоїсь миті схема з утворенням гральних закладів на підставі виписки з Реєстру про ліцензії лотерейних операторів вийшла з-під контролю останніх, і зали з гральними автоматами почали створювати всі, кому не ліньки, не звертаючи уваги на установчі документи.
До 2019 року частка нелегальних клубів становила 80%, решта 20% демонстрували дотримання хоч якихось правил.
Спроби врегулювати ринок гемблінгу
Новий закон про лотереї було прийнято 2012 року. На стадії обговорення у Верховній Раді він зазнав принципових змін порівняно з початковими формулюваннями. Передбачалося, що лотерейний бізнес буде цілковито передано державі, але ідея держмонополії не влаштувала депутатів. До тексту було додано Положення про ліцензування комерційних компаній і внесено велику кількість обмежень, які фактично заборонили вихід на ринок новим гравцям. Так законопроєкт, який передбачав скасування чинних операторів, перетворився на закон, який прямо захищає їхні інтереси. Питання про продовження ліцензій компаній залишилося відкритим, але Міністерство фінансів випустило роз’яснення, яке дало змогу лотерейним операторам діяти в країні після завершення строку їхніх дозволів.
Президентський строк Петра Порошенка ознаменувався активним відновленням дискусій про легалізування гемблінгу. До Верховної Ради надійшло відразу кілька законопроєктів із різними варіантами розв’язання нагальної проблеми. Головна ідея цих документів полягала в знятті заборони на азартні ігри й жорсткому регулюванні сфери з боку держави, а основні відмінності стосувалися подробиць: вартість ліцензій, розмір статутного капіталу операторів, вимоги до місць розміщення казино й букмекерських контор тощо. Потреба в прийнятті закону з європейською концепцією розвитку гемблінгу пояснювалася економічною доцільністю для країни, а такі реформи пов’язувалися з видачею Міжнародним валютним фондом нових кредитів для України. Але навіть цей факт не зміг переломити найпотужніше гральне лобі, і за правління Петра Порошенка жоден законопроєкт про азартні ігри не було винесено на розгляд депутатами.
«Українські національні лотереї» та «МСЛ» задовольняв сформований на ринку статус-кво. Лише за офіційною статистикою, обіг «УНЛ» 2017 року становив 934 млн гривень, а «МСЛ» — 308 млн, а за найскромнішою оцінкою експертів, обсяг тіньового ринку сягав 1 млрд доларів. Закон про детінізацію гемблінгу передбачав переведення цих коштів у легальне поле зі сплатою податків до бюджету й контролем за дотриманням прав гравців. А продаж державою ліцензій на створення казино й букмекерських контор мав вивести на ринок нові компанії.
Погроми в залах гральних автоматів
На тлі запеклих суперечок високопоставлених політиків щодо розвитку грального бізнесу в Україні з 2016 року почастішали випадки погромів залів гральних автоматів у Києві, Львові, Одесі й інших містах. Групи молодих людей у балаклавах вдиралися до клубів, трощили гральне обладнання, залишали на стінах нецензурні написи та бруднили приміщення фекаліями. Молодики називали свої дії акціями проти незаконних гральних залів, але часто діяли як банальні грабіжники. До кримінальних зведень частіше за інших потрапляли заклади, які працювали під розкрученими брендами «МСЛ». Це дало операторові підстави відкрито говорити про початок переділу грального ринку й тиск із боку конкурентів. Своєю чергою, громадські активісти виправдовували погроми бездіяльністю влади. Усім було зрозуміло, що настав час кардинального розв’язання нагальної проблеми.
Легалізування гемблінгу в Україні
2019 року, із приходом до влади Володимира Зеленського, про легалізування гемблінгу заговорили з новою силою, а можливі шляхи владнання питання почали набувати реальних обрисів. Лише за 3 місяці після обрання на пост президента країни Зеленський доручив українському уряду розробити законопроєкт про зняття заборони на азартні ігри та провести його через Верховну Раду. До цього політик неодноразово схвально висловлювався про переваги легалізування казино, згадуючи про додаткові інвестиції в економіку країни, поповнення регіональних бюджетів завдяки податкам і залучення до регіонів нових туристів, створення робочих місць. У вересневому дорученні президента про розробку законопроєкту містилася й орієнтовна дата прийняття документа — 1 грудня 2019 року.
Проєкт закону № 2285 «Про державне регулювання діяльності з організації та проведення азартних ігор» Кабінет Міністрів України підготував і представив уже у вересні 2019-го. Автором документа став уродженець Латвії Борис Баум, який 10 років займався розвитком мережі готелів першого українського готельного оператора Premier Hotels and Resorts. Головними лобістами закону українські ЗМІ називали букмекерські контори «Парі-Матч» і «Фаворит», яким на той час доводилося діяти в тісній зв’язці з лотерейними операторами та знаходити лазівки в законодавстві для напівлегального надання клієнтам букмекерських послуг.
Законопроєкт було зареєстровано у Верховній Раді 18 жовтня, але строки розгляду та прийняття документа народними обранцями в першому читанні постійно відкладалися з різних причин, зокрема через розробку 7 альтернативних версій законів іншими депутатами. У підсумку до 1 грудня закон не прийняли, а ситуація дедалі більше нагадувала нескінченні й безрезультатні дискусії навколо попередніх варіантів закону за Петра Порошенка. Знадобилося втручання влади, і виявлена політична воля зрушила ситуацію з місця.
Масове закриття гральних залів 2019 року
19 грудня Верховна Рада відправила урядовий законопроєкт на доопрацювання з подальшим винесенням на повторне перше читання. Виконавча влада у відповідь на це вжила безпрецедентних заходів. Спочатку президент Володимир Зеленський виступив із різким коментарем на демарш депутатів: «Не хочете грати за прозорими правилами? Не хочете працювати цивілізовано та платити в бюджет? Що ж, давайте інакше. Відсьогодні негайно закриваємо всі гральні зали». Конкретні рішення з цього питання не змусили довго на себе чекати.
20 грудня Кабінет Міністрів України, очолюваний тоді Олексієм Гончаруком, випустив розпорядження № 1325-р «Про заборону діяльності закладів, які надають клієнтам доступ до гральних автоматів та інших азартних розваг під виглядом електронних лотерей». Другий пункт розпорядження містив доручення Національній поліції та Державній фіскальній службі почати виявлення та ліквідування таких клубів. Відповідний указ того ж дня підписав міністр внутрішніх справ України Арсен Аваков.
Першої ж ночі після виходу розпорядження в українських містах було закрито 152 зали гральних автоматів, а наступного дня — 5300 нелегальних об’єктів грального бізнесу в Києві, Дніпрі, Львові, Одесі, Харкові й інших містах. Як не дивно, це стало наймасовішим одноразовим закриттям гральних залів із моменту набуття чинності Законом 2009 року «Про заборону азартних ігор»! Олексій Гончарук вимагав від правоохоронців очистити ринок від нелегальних закладів до кінця 2019 року. Наступні кілька тижнів новини про масове ліквідування підпільних казино почали з’являтися в ЗМІ із регулярністю, якій можна було позаздрити.
На тлі небувалого тиску держави на власників грального бізнесу 26 грудня керівництво компанії «МСЛ» оголосило про припинення розіграшів миттєвих електронних лотерей, але продовжило відкрито виступати з критикою урядового законопроєкту й заявляти про власне бажання брати участь у розробці правил регулювання ринку. З офіційних сайтів «УНЛ» та «МСЛ» і з активних офісів продажу зникли емулятори гральних автоматів і ставки на спорт. І все ж закриття лотомаркетів тривало і в січні 2020-го.
Такий розвиток ситуації призвів до того, що закон про легалізування гемблінгу Верховна Рада прийняла в першому читанні 17 січня 2020 року. Тоді від депутатів надійшла 3451 поправка, але й це було сприйнято як великий прогрес у розв’язанні гострої проблеми. Наступне обговорення документа відбулося тільки в червні 2020-го, а остаточно парламентарі прийняли закон 14 липня. Менш ніж за місяць, 11 серпня 2020 року, Президент України Володимир Зеленський підписав закон № 768-IX «Про державне регулювання діяльності з організації та проведення азартних ігор». Він набув чинності 14 серпня. Через 11 років після цілковитої заборони азартні ігри набули в Україні легального статусу.
Основні положення Закону про легалізування гемблінгу в Україні
Закон дозволяє азартні ігри на території України й містить правові, економічні, соціальні й організаційні вимоги до ведення грального бізнесу. Основні положення документа гласять:
- Робота казино, залів гральних автоматів і букмекерських контор переводиться в правову площину. Оператори зобов’язані використовувати сертифіковане обладнання.
- Діяльність з організації азартних ігор може здійснюватися тільки відповідно до виданої державою платної ліцензії на строк 5 років. У законі обумовлюються вартість ліцензії та щорічна плата за кожну одиницю грального обладнання. Передбачено видання безплатної інвестиційної ліцензії на 10 років для реалізування великих проєктів.
- Керування ринком віддається на відкуп комісії з регулювання азартних ігор і лотерей, до обов’язків якої належать розподіл ліцензій, ведення відповідних реєстрів і розробка вимог щодо сертифікування грального обладнання.
- Казино можуть функціювати лише в спеціально відведених для цього зонах і на території великих чотири- та п’ятизіркових готелів, букмекерські контори й зали гральних автоматів — у три-, чотири- та п’ятизіркових готелях. До столичних готелів висуваються жорсткіші вимоги щодо розміру їхнього номерного фонду.
- Дозволяється робота онлайн-казино й покер-румів, приймання ставок на спорт в інтернеті зі створенням єдиної системи моніторингу таких веб-сайтів.
- Мінімальний дозволений вік гравців становить 21 рік (для участі в лотереях — 18 років), передбачено жорсткі правила ідентифікування клієнтів.
- Статутний капітал компанії, що займається організацією азартних ігор, не може становити менше 30 млн гривень.
- Запроваджується принцип відповідальної гри, який накладає на операторів зобов’язання щодо запобігання й мінімізування негативних наслідків участі громадян в азартних іграх. Передбачається розробка механізмів для боротьби з лудоманією.
- Щодо реклами азартних ігор запроваджуються суворі обмеження. Фактично її заборонено на всіх носіях і в усіх видах ЗМІ, за винятком спеціалізованих друкованих видань. На радіо й телебаченні можлива поява рекламних повідомлень у нічний час, із 23:00 до 06:00.
- Кошти, отримані від продажу ліцензій у сфері азартних ігор, мають спрямовуватися на розвиток медицини, спорту й культури України. 50% відрахувань надходитимуть до державного бюджету, інші 50% — до місцевого бюджету території, на якій розташовано гральний заклад.
Прийнятий закон малює райдужну картину регулювання грального бізнесу державою, але описані в ньому зміни мають настільки всеосяжний характер, що процес реалізування його положень ризикує затягнутися на тривалий час, і в цьому наразі полягає основний аргумент критиків документа. Водночас саме охоплення всіх сфер гемблінгу дає змогу уряду сподіватися на великі надходження до бюджету після втілення в життя нових правил. Оксана Маркарова, яка до березня 2020 року обіймала посаду міністра фінансів України, оцінювала розмір доходів держави від легалізування грального бізнесу на суму 5–9 млрд гривень на рік. Пізніше Борис Баум озвучив показник 3–5 млрд гривень на рік.
Вартість ліцензій і розмір додаткових щорічних платежів
Вартість ліцензій і розмір щорічних відрахувань від діяльності операторів прив’язано в законі до мінімального розміру заробітної плати (з 1 вересня 2020 року — 5000 гривень). Вони залежать від різновиду азартних ігор і місця розташування грального закладу.
| Вид діяльності | Вартість ліцензії в мінімальних заробітних платах / у реальному обчисленні на кінець 2020 року | |
|---|---|---|
| у Києві | в інших містах і поза населеними пунктами | |
| Казино | 60 000 МРОП / 300 000 000 грн | 30 000 МРОП / 150 000 000 грн |
| Зал гральних автоматів | 7500 МРОП / 37 500 000 грн | |
| Ставки на спорт (зокрема в інтернеті) | 30 000 МРОП / 150 000 000 грн | |
| Онлайн-казино | 6500 МРОП / 32 500 000 грн | |
| Покер-рум | 5000 МРОП / 25 000 000 грн | |
| Надання послуг у сфері азартних ігор | 300 МРОП / 1 500 000 грн | |
Обов’язкові платежі не обмежуються придбанням ліцензії. Залежно від виду грального закладу, з компанії щороку стягуватиметься додаткова плата за проведення азартних ігор, залежно від загальної кількості гральних об’єктів:
- рулетка — 175 МРОП / 875 000 грн на кінець 2020 року;
- гральний стіл — 90 МРОП / 450 000 грн;
- гральний автомат — 6 МРОП / 30 000 грн;
- наземний пункт букмекерської контори — 30 МРОП / 150 000 грн.
За не взяте на облік обладнання на операторів накладатимуться великі штрафи, а для контролю за розміщенням ставок у наземних закладах і на сайтах планується створити єдину систему онлайн-моніторингу.
Гральний бізнес в України після 2020 року
Закон набув чинності після підписання президентом Володимиром Зеленським та опублікування, але це не означало, що сфера гемблінгу в Україні миттєво почала відповідати цивілізованим умовам. Щоб документ почав повноцінно діяти, владі належало виконати велику роботу: створити комісію з регулювання азартних ігор і лотерей, внести потрібні зміни в чинні нормативні акти, розробити та впровадити державну систему онлайн-моніторингу.
Коли буде видано першу ліцензію
На створення регулювального органу законом відводилося 2 місяці, і ці строки формально було дотримано. 23 вересня Кабінет Міністрів України прийняв постанову про створення комісії з регулювання азартних ігор і лотерей. Стало відомо, що офіс регулятора розташується в Києві, до складу комісії увійдуть голова та 6 членів, а загальна кількість працівників відомства становитиме 230 осіб.
На етапі проходження законопроєкту через Верховну Раду на посаду голови регулювального органу пророкували розробника документа й головного радника Офісу Президента з питань грального бізнесу Бориса Баума, проте очолила комісію інша людина. 22 жовтня уряд за пропозицією міністра Олега Немчінова затвердив на цій посаді Івана Рудого, про попередню діяльність якого в публічному просторі майже немає інформації. Представляючи цю кандидатуру, Олег Немчінов заявив, що Рудий має досвід і знання у сфері менеджменту, міжнародних відносин і фінансів. Незабаром стали відомими імена двох із шести членів комісії: член Асоціації правників України, працівник компанії Ріната Ахметова «ТОВ ДТЕК Сервіс» Олена Водолажко й координатор міжнародних проєктів Євген Гетьман. Загалом на участь у конкурсі було подано 378 заявок, а до співбесіди допущено 42 особи. Для визначення персоналій на решту 4 місці заплановано додатковий добір кандидатів.
Почати виконання своїх обов’язків комісія зможе лише після затвердження всього складу, що відсуває реалізування положень закону. Наступним кроком має стати внесення змін до нормативно-правових актів, безпосередньо пов’язаних із застосуванням нових правил. На це було надано 3 місяці з часу набуття законом чинності. Тільки після цього регулятор зможе розглянути питання про видання першої ліцензії.
Урегулювання питань під час перехідного періоду
Важливою складовою частиною майбутньої системи контролю за діяльністю операторів має стати державна система онлайн-моніторингу. Саме в неї будуть стікатися дані про наявність ліцензій і відповідність операторів вимогам, які до них висуваються, інформація про прийняті ставки й виплачені виграші, відомості про дотримання компаніями принципів відповідальної гри. Таким чином, держава не може гарантувати реалізацію положень закону повною мірою до моменту розробки та введення в дію такої системи. На створення бази відводиться 2 роки — система має запрацювати не пізніше 13 серпня 2022 року, після чого компаніям надається ще 6 місяців на під’єднання до неї. Доки цього не відбулося, до учасників ринку на ділі висуватимуться більш м’які вимоги, тобто можна говорити про своєрідний перехідний період щонайменше до 13 лютого 2023 року.
З іншого боку, розуміючи, що до появи системи моніторингу підвищуються ризики зловживань із боку гемблінг-компаній, держава передбачила на час перехідного періоду триразове збільшення вартості річної ліцензії для букмекерських контор та онлайн-казино, а також щорічних відрахувань за роботу кожного грального автомата.
Компанії, зацікавлені у виході на гральний ринок України
Основна боротьба за ліцензії на створення казино й залів гральних автоматів точитиметься серед власників великих готельних мереж, оскільки саме готелі дістали право розміщувати на своїй території такі гральні заклади. Під час підготовки законопроєкту його автор Борис Баум стверджував, що в п’ятизіркових готелях Premier Palace, Intercontinental і Fairmont у центрі Києва вже відведено приміщення під казино. Два останніх готелі належать родині українського мільярдера Леоніда Юрушева, а керівництво Premier Palace і ще 4 готелі цієї мережі в Україні пов’язують із концерном VS Energy. Потенційними гравцями ринку також є власники готельних мереж Hilton, Hyatt і Sheraton.
Готелів, які відповідають вимогам закону для відкриття казино в Києві й інших містах України, не так багато, тому в нових умовах не виключений процес перерозподілу власності та зміни власників готелів для подальшого ведення грального бізнесу.
Незадовго до прийняття закону в середині липня 2020 року стало відомо про проведення аукціону та продаж державою готелю «Дніпро» в центрі Києва за 1,1 млрд гривень. Новим власником великого об’єкта стала невідома фірма «Смартленд». Журналістам удалося дізнатися, що серед засновників компанії — колишній професіональний покерист фінського походження Ванхапелто Петтері. Він же має стосунок до концерну Olympic Entertainment Group AS, якому належать казино в країнах Прибалтики, у Словаччині, Італії та на Мальті. Ця компанія раніше була представлена на гральному ринку України, а 2018-го ініціювала арбітражний розгляд у суді Лондона, вимагаючи від української влади компенсування збитків через запровадження в країні 2009 року заборони на азартні ігри й закриття 23 гральних закладів, які належали їй. Придбання готелю може свідчити про повернення концерну у сферу гемблінгу в Україні.
Не виключено, що на ринок вийдуть міжнародні корпорації, які давно спеціалізуються на керуванні гральним бізнесом. Поява таких гравців з об’єктивних причин можлива лише за кілька років: компаніям потрібен час, щоб оцінити потенціал нового ринку, розробити інвестиційний проєкт і звести готельний комплекс із казино.
У сегменті онлайн-казино можуть легалізувати свою діяльність оператори, які вже працюють з аудиторією українських інтернет-користувачів і де-факто представлені на ринку. Тут багато що залежить від того, як регуляторові вдасться налагодити взаємодію з підприємцями й боротися з нелегальними веб-сайтами. Цілковито новими гравцями в цій сфері можуть стати європейські оператори онлайн-казино, але для початку вони також будуть пильно оцінювати ефективність роботи регулювального органу.
Більше за інших легального виходу на український ринок очікують букмекерські контори, які фактично поділили сферу беттінгу й надають послуги шанувальникам спорту в умовах заборони азартних ігор. Експерти прогнозують, що перші ліцензії отримають БК «Паріматч» і «Фаворит», які вже контролюють 70% букмекерського ринку, а також 1xBet, «Марафон» і «Фонбет».
У лотерейному бізнесі лідерські позиції залишаться за тими самими гравцями — «УНЛ» і «МСЛ».
Що може завадити розвитку грального ринку
Основною перешкодою для виведення грального бізнесу з тіні стане зависокий фінансовий поріг виходу на ринок. Головна критика закону пов’язана з визначеною вартістю ліцензування діяльності гемблінг-компаній. Водночас оператор повинен заздалегідь мати у своєму розпорядженні такі кошти, тому що плата за перший рік дії ліцензії здійснюється не пізніше десяти робочих днів із дня отримання заявником позитивного рішення про видання дозволу.
Заявлена вартість ліцензій у сотні разів перевищує розмір тих же зборів в інших державах. Для порівняння, вартість ліцензії для наземного казино у Великій Британії починається від 25 000 фунтів стерлінгів, а для онлайн-казино — від 2640 фунтів. В Україні за право займатися тією ж діяльністю в перерахунку на британську валюту доведеться заплатити 800 тис. фунтів на рік (для Києва — 1,6 млн) і близько 175 тис. фунтів стерлінгів відповідно. У сусідній Республіці Білорусь розмір ліцензійного збору для онлайн-букмекера становить близько 5300 доларів, в Україні — у 200 разів більше. Задля справедливості варто зазначити, що ставка податку на доходи від азартних ігор у казино у Великій Британії може сягати 50%, а в Білорусі від підприємців вимагають внесення гарантійного депозиту на суму до 1 млн доларів.
Величезне значення для прийняття рішення про вихід на легальний гральний ринок України для власників бізнесу матиме правозастосовна практика. Більшою мірою увага підприємців буде прикутою навіть не до того, як складатимуться взаємини між державою та легальними операторами, а до того, як влада організовує боротьбу з підпільним бізнесом. Якщо суворість законів компенсуватиметься необов’язковістю їх виконання, як це було в період цілковитої заборони грального бізнесу в Україні у 2009–2020 роках, країна ризикує знову опинитися поза межами цивілізованого регулювання гемблінгу.
